Während ein Beitritt des Landes die lange stagnierende Erweiterungspolitik der EU wiederbeleben und wichtige Signale in der Region und darüber hinaus senden könnte, gibt es auch Zweifel an der Nachhaltigkeit der Reformen und dem tatsächlichen Erweiterungsvermögen der EU angesichts der drastisch veränderten geopolitischer Lage, der traditionelle Ansätze kaum gewachsen scheinen.
Montenegros Weg von der Kleptokratie zur demokratischen Transformation
Obwohl Montenegro sich nach Aufnahme der Verhandlungen 2012 schnell zum „Spitzenreiter“ im Erweiterungsprozess etablierte, verzeichnete das Land nach 2017 kaum noch Fortschritte und schien ein Beitritt angesichts der verstärkt autokratischen Führung unter dem langjährigen Präsidenten bzw. Premierminister Milo Đukanović kaum realistisch. Hinzu kam, dass auch die EU-Mitgliedstaaten im Zuge multipler Krisen zunehmend erweiterungsmüde geworden waren, verdeutlicht durch die Aussage von Kommissionspräsident Juncker (2014-2019), unter seiner Leitung würde keine Erweiterung stattfinden. Die Blockade durch einzelne Mitgliedsländer der Aufnahme von Verhandlungen mit Nordmazedonien, das 2018 nach mehr als 10 Jahren seinen Namensstreit mit Griechenland im Prespa-Abkommen beilegen konnte, schwächte den Einfluss der EU in der Region und damit den Reformdruck zusätzlich.
2020 verlor die Demokratische Partei der Sozialisten (DPS) nach drei Jahrzehnten unter Führung Đukanovićs die Macht – der Beginn einer Phase politischer Instabilität und häufiger Regierungsumbildungen. Seit den Parlamentswahlen 2020 gab es in Montenegro drei Regierungswechsel, von denen zwei zu Misstrauensvoten führten. Đukanović selbst verlor die Präsidentschaftswahlen im April 2023 gegen Jakov Milatović, Mitbegründer der kurz zuvor gegründeten Bewegung „Europa jetzt“ (PES), die auch die Mehrheit bei den Parlamentswahlen im Juni des gleichen Jahres gewann, aber mehrere Koalitionspartner benötigte, um eine Regierung zu bilden. Mehr als vier Monate nach den Wahlen wurde am 31. Oktober 2023 auf der Grundlage einer breiten regierungsfreundlichen Koalition eine Minderheitsregierung gebildet. Sie besteht aus Mitgliedern der PES (darunter Premierminister Milojko Spajić), der pro-europäischen Partei Demokratisches Montenegro (DCG), der Sozialistischen Volkspartei Montenegros und je einem Mitglied von drei pro-europäischen Parteien, die die albanische Minderheit vertreten. Offiziell sprechen sich alle Parteien im montenegrinischen Parlament für einen EU-Beitritt aus und unterstützen die Regierung in diesem Bereich.
Allerdings brachte die Vereinbarung auch neue Herausforderungen mit sich. Obwohl nicht Teil der Regierung, ist die Serbien-nahe Partei „Für die Zukunft Montenegros“ (ZBCG) Mitunterzeichnerin des Koalitionsvertrags und unterstützt die Regierung Spajić. Im Gegenzug erhielt sie unter anderem den Parlamentsvorsitz unter Andrija Mandić. Mandić ist bekannt für die Ablehnung der Unabhängigkeit Montenegros von Serbien und der transatlantischen Integration des Landes. Die widersprüchlichen Aussagen zur außenpolitischen Ausrichtung – ein Gleichgewicht zwischen der EU und engeren Beziehungen zu Serbien und Russland – erzeugten bei vielen westlichen Partnern Montenegros Besorgnis. Tatsächlich griffen Mandić und seine Partei mehrmals auf nationalistische Provokationen zurück, die insbesondere im Nachbarland Kroatien scharfe Reaktionen erzeugten, da zwischen den beiden Nachfolgestaaten Jugoslawiens noch einige Streitfragen offen sind.
Ein neues Momentum!?
Trotz dieser Schwierigkeiten beschleunigten sich Montenegros Beitrittsverhandlungen nach der Regierungsbildung auf Basis des interparteilichen Konsensus‘ und wurden besonders Reformen im Bereich der Rechtstaatlichkeit – die sogenannten „Fundamentals“ – vorangetrieben, die seit der Veränderung der Beitrittsmethodik 2020 Grundlage für den Fortschritt in allen anderen Kapiteln des EU-Rechtsrahmens (acquis communautaire) bilden. Ein besonderer Meilenstein war daher der sogenannte „Interim Benchmarks Assessment Report“ (IBAR) im Juni 2024, der den Weg ebnete, weitere Kapitel zu schließen. Bereits unter der DPS hatte Montenegro alle 33 Verhandlungskapitel geöffnet und vor Einführung der neuen Methodik drei von ihnen geschlossen. Bis Ende 2025 kamen weitere 9 Kapitel hinzu, sodass nun die Verhandlungen über 12 Kapitel vorläufig abgeschlossen sind (die EU-Staaten können vorläufig geschlossene Kapitel vor Abschluss der Verhandlungen erneut öffnen, wenn sie z.B. Rückschritte vermuten oder neue EU-Regeln hinzugekommen sind, die das Kandidatenland noch nicht erfüllt).
Die Regierung Zyperns, das im ersten Halbjahr 2026 die rotierende EU-Ratspräsidentschaft innehat, kündigte die Bildung einer Ratsarbeitsgruppe zur Verhandlung des Beitrittsvertrags mit Montenegro an, der bis Ende des Jahres bereit sein soll. Um das Ziel zu erreichen, 2028 Mitglied der EU zu werden, müssen die Verhandlungen idealerweise Ende 2026 abgeschlossen und der Vertrag final sein, da alle Mitgliedstaaten diesen separat ratifizieren müssen, was in früheren Erweiterungsrunden oft viele Monate dauerte. Besonders kritisch ist die Rolle Frankreichs, wo die Mehrheit der Bevölkerung eine Erweiterung ablehnt, ein Beitritt aber entweder durch eine drei-fünftel Mehrheit im Parlament oder ein Referendum entschieden wird.
Zudem erhöht die immanente Erweiterung den Druck auf die Mitgliedstaaten, die Institutionen auf eine Ausweitung auf potentiell mehr als 30 Mitgliedstaaten vorzubereiten. Während der Beitritt Montenegros selbst als geringes Risiko für die Funktionalität der Union verstanden wird – das Land hat etwa 630.000 EinwohnerInnen und umfasst eine Fläche vergleichbar mit der Region Nordungarn oder Niedersachsen in Deutschland, zudem hatte die EU vor dem Austritt Großbritanniens bereits 28 Mitglieder – entzündet sich insbesondere an der Aussicht auf einen Beitritt der Ukraine eine kontroverse Debatte über notwendige interne Reformen der EU. Die EU-Kommission kündigte bereits im März 2023 eine großangelegte Überprüfung zentraler Politikfelder in Vorbereitung für die nächste Erweiterung an, die Veröffentlichung dieses „Pre-Enlargement Policy Review“ wurde seither jedoch mehrere Male verschoben und wird derzeit im Frühjahr 2026 erwartet. Der Beitrittsvertrag mit Montenegro wird zudem als Blaupause für zukünftige Verträge verstanden, was seine Relevanz auch für andere Kandidaten erhöht.
Herausforderungen und Chancen
2026 ist ein bedeutendes Jahr für die EU-Erweiterung, wobei Montenegro (neben der Ukraine) im Mittelpunkt steht. Das Land wird sowohl das Gipfeltreffen des Berliner Prozesses als auch den EU-Westbalkangipfel ausrichten und feiert im Mai zudem seinen 20. Unabhängigkeitstag. Neben den Vertragsverhandlungen will die Regierung – in enger Zusammenarbeit mit der EU-Kommission – bis Jahresende alle noch offenen Kapitel vorläufig schließen und sogenannte „Closing Benchmarks“ erhalten, die den Weg zur Vertragsunterzeichnung ebnen. Im Frühjahr 2027 finden regulär die nächsten Parlamentswahlen statt. Die größte interne Herausforderung liegt in der Umsetzung und vor allem Verstetigung der Reformen, für die es Zeit braucht, sowie in den naturgemäß begrenzten Kapazitäten in der öffentlichen Verwaltung des kleinen Landes. Wichtig ist ein ganzheitlicher Ansatz, der alle Teile der Gesellschaft einbezieht. Spannungen zwischen ethnischen Gruppen und Nationalitäten in dem multi-ethnischen Land sind zuletzt immer wieder aufgeflammt, zudem bleiben ungeklärte Fragen mit Kroatien. Nicht zuletzt stehen internationale Investitionen vor allem aus den Vereinigten Arabischen Emiraten und China in der Kritik, Korruption und Vetternwirtschaft zu stärken.
Zugleich wird die Rolle der lokalen Zivilgesellschaft für demokratische Reformen gestärkt und ist diese zunehmend vernetzt. Die montenegrinische Regierung steht im engen Dialog mit Zagreb, um offene Konflikte zu vermeiden, und betont die große Hilfe aus dem Nachbarland. Durch unterstützende Instrumente der EU wie den Wachstumsplan für den Westbalkan und damit verbundene Gelder sowie die Förderung von Investitionen aus der EU erfährt die Bevölkerung schon jetzt Vorteile einer Mitgliedschaft, die sie mehrheitlich unterstützt. Die EU-Kommission kündigte für 2026 eine Intensivierung der strategischen Kommunikation zur EU-Erweiterung auch gegenüber den Mitgliedstaaten an, da deren Zustimmung unerlässlich ist.
Auf Seiten der EU schüren die immer wieder aufgeschobene Debatte um EU-interne Reformen in Montenegro und anderen Anwärtern Ängste, diese könnte die Erweiterung blockieren. Einflüsse politischer Rivalen hängen auch mit fehlenden Investitionen aus EU-Staaten zusammen. So bewerben sich auf Ausschreibungen für EU-geförderte Infrastrukturprojekte regelmäßig nur chinesische Betriebe. Neben regionalen Investitionsforen liegt es darum auch an den Mitgliedstaaten, ihre eigenen Gesellschaften einschließlich der Wirtschaft auf die kommende Erweiterung vorzubereiten. Denn wenngleich die Debatte um eine EU-Erweiterung angesichts multipler Krisen und Konflikte wenig öffentliche Aufmerksamkeit erhält, ist sie ihr historisch erfolgreichstes Politikinstrument und unerlässlich zur geopolitischen Stärkung der EU und ihrer Interessen angesichts herausfordernder globaler Verschiebungen.
Endnoten
Nič, Milan et al. “Montenegro’s EU Push: Imminent Opportunities and Challenges”. DGAP Memo, 2024.
Batrićević, Nemanja. „Tribal Politics in the Balkans: Elections and Nation-Building in Montenegro.“ Europe-Asia Studies 75.7 (2023): 1094-1120.
Marović, Jovana. „Sealed Off: How Montenegro Turned on Turkey – The Politics of Panic and Hate“. BiEPAG Blog, 2025.
Gjoni, Iliriana et al. „Rules or Deals? The EU’s Challenge in Regulating Corrosive Capital in the Western Balkans”. Carnegie Europe, 2025.
Israel, Stephan. „Montenegro: Minister for European Affairs Maida Gorčević aims to conclude accession negotiations in 2026”. Europe.Table, 2025.
Europäische Kommission. „Kommission trifft Vorbereitungen für Reformen und Überprüfungen von Politikbereichen im Vorfeld der Erweiterung“. Pressemitteilung, 20.03.2024.
Dieser Blogbeitrag wurde zusätzlich informiert durch eine geschlossene Veranstaltung im Europabüro der Konrad-Adenauer-Stiftung in Brüssel mit Europaministerin Maida Gorčević am 16. Dezember 2025 und eine Panel-Diskussion der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik in Berlin am 13. November 2025 mit Europastaatsministerin Biljana Papović.
