Es ist viel passiert in den vergangenen anderthalb Jahrzehnten:
- die geopolitische Struktur der Welt hat sich verändert – nicht zuletzt auch durch das immer häufigere Zurückgreifen auf als eigentlich bereits überwunden betrachtete Methoden zur Durchsetzung der Interessen;
- die Struktur der Weltwirtschaft weist im Rahmen des Voranschreitens der Globalisierung neue Kraftpunkte und Schwachstellen auf;
- lange existierende Kooperationen zeigen unverkennbare Lockerungserscheinungen, während neue Koalitionen geschlossen werden;
- die Bedeutung und die internationalen Ströme der Produktionsfaktoren Kapital und Arbeit sowie von Innovation und Bevölkerung zeigen ein seit langer Zeit nicht mehr beobachtetes Bild, das in Europa durch eine gefährlich niedrige Dynamik der Bevölkerungsentwicklung und eine sich daraus ergebende Verschiebung der Bevölkerungsstruktur charakterisiert wird;
- nach den Edelmetall- und Buchgeldformen erscheinen Zahlungsmittel besonders durch die sich schnell entwickelnde Informationstechnologie in qualitativ neuen Formen;
- im Zusammenhang mit dem zuletzt genannten Phänomen erscheinen Transaktionsmechanismen, Fragen der Verschuldung und von gegen- oder einseitigen Abhängigkeiten ebenfalls in einem neuen Licht.
Die Aufzählung bezieht sich in erster Linie auf wirtschaftliche Entwicklungen und ist selbst für diesen speziellen Bereich keinesfalls vollständig, zeigt aber schon in der vorliegenden Zusammenstellung, dass die notwendigen Entscheidungen unter bisher unbekannten oder vernachlässigbaren Rahmenbedingungen getroffen werden mussten und müssen. Dem gegenüber stehen Institutionen und Denkansätze, die unter wesentlichen Aspekten noch von den vor 15 oder 20 Jahren gültigen Bedingungen ausgehen, und auf dieser Grundlage Wertungen, umzusetzende Maßnahmen, Ziele und Vorstellungen formulieren. Die Situation erscheint – etwas vereinfacht, aber dafür umso deutlicher formuliert – recht paradox: Man steht einer sich in wesentlichen Elementen veränderten Realität gegenüber, wodurch die nominal – dem Namen nach – gleichbleibenden Institutionen, Denkweisen – in ihrem Anpassungsprozess an die Veränderungen – real bereits neue Züge aufweisen, die allerdings nicht selten als zu den sich in der Vergangenheit zweifellos bewährten und sich prinzipiell gewiss auch in der Zukunft bewährenden nominalen Strukturen organisch dazugehörenden und keinesfalls in Frage zu stellenden Bausteine interpretiert werden.
Als eine Schlussfolgerung ergibt sich aus diesen Entwicklungen zum ersten, dass Bewertungen und Einschätzungen gesellschaftlicher oder speziell wirtschaftspolitischer Phänomene hauptsächlich aufgrund der am Ende des ersten Jahrzehnts dieses Jahrhunderts vorherrschenden Auffassungen zu Verzerrungen führen. Auf die sich dem anschließende Frage, welche – höchstwahrscheinlich neuen – Herangehensweisen dann den Ausgangspunkt für Wertungen der – nun konkret – Wirtschaftspolitik bilden sollten, gibt es gegenwärtig keine allgemein akzeptierte Antwort. Spätestens seit dem Beginn dieses Jahrhunderts läuft die Theorie dem Handeln der für die Wirtschaftslenkung verantwortlichen Institutionen in ungewohnt großem Abstand hinterher. Es genügt, als sehr anschauliche Beispiele zu erwähnen, dass die Finanz- und Immobilienkrise in den USA, die Finanz- und Schuldenkrise von 2008 zwar von einigen Ökonomen vorausgesagt wurde, aber diese Signale fanden keinen Eingang in den wirtschaftspolitischen Maßnahmenkatalog, mit dem gegen die erwähnten Erscheinungen vorgegangen werden sollte. Hinweise auf bestehende Probleme im US-amerikanischen Finanz- und Bankrecht gab es, doch einer notwendigen Veränderung wurde – da es die Interessen der Finanzinstitutionen massiv verletzte – erst nach dem Ende der Krise zugestimmt. Eine Wende in der Behandlung der griechischen Verschuldung gab es, nach dem die Gläubigerstaaten ihren Beitrag zum Entstehen der Krise erkannt und akzeptiert hatten.
Zweitens: es darf nicht vergessen werden, dass Wirtschaftspolitik ein politikgesteuerter Maßnahmenkatalog ist – es heißt ja nicht umsonst Wirtschaftspolitik! Für eine Einschätzung der ungarischen Wirtschaftspolitik der letzten Jahre scheinen somit Aspekte verwendbar, wie:
- allgemeine Ziele der Wirtschaftspolitik,
- die aus internationalen Statistiken ersichtlichen Ergebnisse,
- die eventuelle Widersprüchlichkeit – oder umgekehrt: die ebenfalls eventuelle Widerspruchsfreiheit – der getroffenen Maßnahmen,
- die weitere Etablierung einer marktbasierten Wirtschaftsstruktur und nicht zuletzt
- die Reaktion der wirtschaftspolitischen Führung auf die eingangs formulierten Veränderungen und Herausforderungen.
Ein Blick auf die Daten zeigt, dass die Entwicklung des ungarischen Pro-Kopf-Bruttoinlandsproduktes seit 1990 im Wesentlichen synchron mit der der zur EU gehörenden Nachbarländer verläuft, wobei die Schwankungen im Fall von Österreich und der Slowakei geringer, die Rumäniens jedoch grösser ausfallen. Eine Angleichung an den europäischen Durchschnitt findet nur sehr langsam statt (s. https://www.worldbank.org). Die Arbeitslosenquote lag zu Beginn des erwähnten Zeitraums etwas über dem gesamten EU-Durchschnitt, ist aber seit der Schulden- und Finanzkrise, besonders aber seit 2014 geringer als dieser; in der Regel haben unter den Anliegerstaaten nur Österreich und die Tschechische Republik bessere Werte vorzuweisen. Das Senken und die Stabilisierung der Arbeitslosenquote ging einher mit dem Anstieg der Aktivitätsrate um mehr als 10 Prozentpunkte. (s. https://ec.europa.eu/eurostat).
Anders stellt sich die Dynamik der Inflation dar. Abgesehen von Kroatien und Rumänien, deren Daten zwischen 2008 und 2020 mit den ungarischen Werten nahezu identisch sind, liegen die ungarischen Inflationsraten seit 1990 mit wenigen Ausnahmen ständig über denen der Nachbarstaaten.
Der Wechselkurs der ungarischen Währung zum Euro begann 2002 bei 246 HUF/€, verblieb dann mit geringfügigen Schwankungen in der Nähe dieses Wertes, stieg dann sicher als Wirkung der bereits erwähnten Krise von 2008/09 auf über 300 HUF/€, überquerte im Frühjahr 2020 die Marke von 350 HUF/€, dann, nur zwei Jahre später, erstmals die Grenze von 400 HUF/€. Seit dieser Zeit zeigt der Wechselkurs bisher in diesem Ausmaß nicht beobachtbare Schwankungen zwischen 380 und 410 Forint pro Euro.
Eng verbunden mit Inflation und Wechselkurs ist die Schuldenproblematik, die sich sowohl im Haushaltsdefizit, wie auch im Leistungsbilanzdefizit offenbarte. Die Staatsschuld lag zu Beginn dieses Jahrhunderts unter dem Maastricht-Kriterium von 60 % gemessen am Bruttoinlandsprodukt, stieg später bis 2011 kontinuierlich bis auf 80 % und sank dann auf 65 % im Jahr 2019. Seit diesem Zeitpunkt ist ein stetiger Anstieg auf 73,5 % zu verzeichnen. Die Auslandsverschuldung Ungarns zeigt ein ähnliches Bild. Die Verbindlichkeiten gegenüber dem Ausland hatten bis 2019 einen Wert, der etwa dem jährlichen Bruttoinlandsprodukt entsprach. Dieser Wert stieg dann im erwähnten Jahr auf mehr als 160 % des Bruttoinlandsproduktes, schwankt seit dem Zeitpunkt zwischen 120 und 150 % des BIP und liegt gegenwärtig bei 135 %. Zusammengefasst muss also gesagt werden, dass sich die wirtschaftspolitische Führung Ungarns sowohl mit der internen Verschuldung des Staates, wie auch mit der Auslandverschuldung auseinandersetzen muss.
Diese zuerst nur zahlenmäßige Einschätzung ist umso bedauerlicher, da vor 35 bis 40 Jahren bereits eine ähnliche Situation zu verzeichnen war. Unterschiede zeigen sich jedoch in den folgenden Erscheinungen.
a) Die Leistungsbilanz wies bis zum Jahr 2009 einen negativen Saldo auf, das heißt die durch außenwirtschaftliche Aktivitäten in das Land einströmende Devisenmenge war geringer, als die abfließende Menge. Dies musste durch eine entsprechende Kapitalbilanz korrigiert werden, was letztendlich Verschuldung bedeutete. Zwischen 2009 und 2019 war die Leistungsbilanz durch eine entsprechend aktive Kapitalbilanz tatsächlich positiv, wodurch die Abhängigkeit der ungarischen Wirtschaft von ausländischen Krediten reduziert wurde. Mit 2019 änderte sich das Vorzeichen der Leistungsbilanz erneut,
b) Ungarn ist seit der Mitgliedschaft in der Europäischen Union ein Nettoempfänger, das heißt, die nach Ungarn transferierten Mittel der EU übersteigen die Einzahlungen Ungarns in den EU-Staatshaushalt – zumeist sogar um ein Vielfaches. Damit war es in den ersten Jahren nach 2019 relativ leicht, die weggefallenen Deviseneinnahmen zu kompensieren. Die Lage verschärfte sich jedoch in entscheidendem Maße, als die EU-Mittel zuerst nur noch in geringerer Menge und verspätet flossen, bezüglich einiger Projekte sogar fast völlig wegbrachen. Die insgesamt fehlenden Mittel konnten nur durch Wertpapierverkäufe auf den internationalen Devisenmärkten beschafft werden; die Folge war die sich weiter erhöhende Auslandsverschuldung.
c) Inzwischen hatte die ungarische Regierung im Jahr 2013, also im Jahr vor den Parlamentswahlen 2014, die Deckelung der Energiepreise für Privathaushalte angekündigt und auch begonnen diese umzusetzen. Dies wurde durch die anfangs niedrigen Weltmarktpreise für Energieträger begünstigt. Die späteren Preiserhöhungen auf dem Weltmarkt grenzten die Möglichkeiten für die Bereitstellung kostengünstiger Energieträger zwar ein, doch konnte die Regierung mit Hilfe des billigeren
d) Rohstoffimports aus Russland sichern, dass Privathaushalte ihren Energiebedarf auch weiterhin zu günstigeren Bedingungen absichern konnten
d) Die Embargopolitik gegenüber Russland und besonders die in der jüngsten Vergangenheit beobachtbaren Entwicklungen in Venezuela, im Nahen Osten, besonders im Iran, und auch die Suche nach Transportwegen für Öl und Gas ließen die Weltmarktpreise für Energieträger weiter sprunghaft ansteigen. Damit dürfte langfristig jede Deckelung der Preise für Energieträger in Gefahr geraten.
Ungarn befindet sich somit – unter völlig anderen Vorzeichen! – in einer ähnlichen Schuldensituation, wie in der ersten Hälfte der 1990-er Jahre. Während es vor 35 bis 40 Jahren auf mehreren Gebieten um einen Systemwechsel, um einen Neuanfang ging, scheint der Hintergrund der gegenwärtigen Ereignisse etwas anderes zu sein. Schenkt man den Autoren nicht weniger Analysen Glauben, dann steckt hinter all dem der „Teufel“ des Illiberalismus, der in verschiedenen Regionen und Ländern in unterschiedlicher – amerikanischer, russischer, chinesischer oder auch ungarischer – Form erschienen ist. Es gibt sicher mindestens so viele Interpretationen dieses Begriffes, wie es Publikationen dazu gibt, wobei all diesen Auffassungen das Element eines starken oder zumindest stärker werdenden Staates zu eigen ist. Woher kommt nun die stärker betonte Rolle des Staates? Sicher gab es niemals und gibt es auch heute nicht nur einen einzigen Grund dafür, denn – um nur einige zu nennen:
- in Wirtschaft und Politik als notwendig betrachtete Maßnahmen erfordern Ressourcen, Koordination, die die Möglichkeit der Individuen übersteigen;
- Individuen sind nicht willens gewisse Aufgaben und Verantwortung zu übernehmen, da sie der Meinung sind, dass dies die Aufgabe des Staates sei; der Staat hat die Individuen „verwöhnt“ und nun wird immer mehr von ihm gefordert, auch wenn man sicher sein kann, dass dies in einigen Fällen mit geringerer Effizienz geschieht;
- Individuen sind nicht willens gewisse Aufgaben und Verantwortung zu übernehmen, da sie der Meinung sind, dass dies die Aufgabe des Staates sei; der Staat hat die Individuen „verwöhnt“ und nun wird immer mehr von ihm gefordert, auch wenn man sicher sein kann, dass dies in einigen Fällen mit geringerer Effizienz geschieht;
- auch staatliche Institutionen haben den Drang zum quantitativen Wachstum, erfinden in ihrem eigenen Interesse Aufgaben, mit denen sie ihre Existenzberechtigung begründen und ihre Macht ausbauen.
Bereits aus diesen Beispielen wird die Wechselwirkung zwischen dem Staat und seinen Bürgern ersichtlich: Ein starker Staat kann (und wird) individuelle Initiativen unterdrücken (können), Bequemlichkeit bei den Bürgern erleichtert es dem Staat, seine Macht auszudehnen, den Staat in die Schranken zu weisen bedarf Opferbereitschaft (Opfer im ökonomischen Sinn, als Disutility) bei den Individuen. Eine noch so richtige Wirtschaftspolitik (was auch immer das Wort „richtig“ bedeuten mag) umzusetzen, gelingt nur bei entsprechendem Verhalten der Wirtschaftsakteure, und umgekehrt: ein gegebenes Verhalten der Bevölkerung und der Wirtschaftsakteure schränkt die Möglichkeiten für die Umsetzung von wirtschaftspolitischen Konzepten ein.
Zurück zur Wirtschaftspolitik! Auch ein nur ein wenig illiberaler Staat – also ein Staat, der nur einen geringen Einfluss auf die Wirtschaftsprozesse erreichen möchte – tut gut daran, seinen Bürgern einen möglichst großen Teil der durch wirtschaftspolitische Schritte erzielten Maßnahmen zu überlassen, also z. B. mit der Deckelung der Preise für Energie, sofern das aufgrund entsprechender Weltmarktpreise und mittels Umschichtung staatlicher Ressourcen möglich ist. Wenn die ungarische wirtschaftspolitische Führung sich entschieden hat, derartige Maßnahmen in die Wege zu leiten, und dieses Recht steht ihr als Regierung zweifellos zu, dann muss das entsprechend kommuniziert werden. Das wurde in der Regel – zeitweise etwas übertrieben – getan.
Wenn die wirtschaftspolitische Führung Prozesse anders betrachtet oder interpretiert, als die Partnerländer, im Fall Ungarns z. B. die 2015 begonnenen Migrationsprozesse oder die Sanktionen gegenüber Russland, dann hat sie die Pflicht, die Partnerländer über den abweichenden Standpunkt zu informieren und diesen zur Diskussion zu stellen, aber auf der anderen Seite auch gleich das Recht, eventuelle Gefahren von der Bevölkerung abzuwenden. Ersteres war wegen des anfangs als vollkommen falsch deklarierten Standpunktes der ungarischen Regierung nur begrenzt möglich. Das stillschweigende Nachziehen der anfänglichen Kritiker war sicher ebenfalls keine vertrauensbildende Maßnahme.
Nun spielt Vertrauen nicht nur im internationalen Rahmen eine wichtige Rolle, sondern auch bei den heimischen Wirtschaftsprozessen. Man betrachte die bereits erwähnte Problematik der Inflation, die ebenfalls mehrere Gründe hat: das Defizit der Leistungsbilanz bewirkt, dass weniger Devisen ins Land strömen, wodurch sich die ungarische Währung entwertet, der Import wird teurer, was eine Kosteninflation zur Folge hat; die Umsetzung der wirtschafts- und sozialpolitischen Zielstellungen erfordert Geld, die steigende Geldmenge führt zum Anstieg des Preisniveaus; aufgrund ihrer Erfahrungen bilden die Wirtschaftsakteure Inflationserwartungen, die sie beim Festlegen ihrer Verkaufspreise mit einfließen lassen, die Folge sind steigende Preise.
Die Verbesserung der Leistungsbilanz erfordert die Herstellung von Produkten, die im Ausland verkauft werden können oder die Substitution des Importes durch eigene Produktion. Beides beruht auf einem Mehr an Leistung, sei es bei der Erzeugung der entsprechenden Produkte, bei Innovationen und in der Kooperation oder im Engagement der Wirtschaftsakteure. Mangelndes Vertrauen zu anderen Wirtschaftsakteuren oder zu (wirtschafts)politischen Institutionen bremst diese Prozesse und begünstigen inflationäre Prozesse. Ähnlich ist es bei den Inflationserwartungen: Die Umsetzung von durch Pessimismus oder Mistrauen in andere Akteure motivierten Erwartungen bei der eigenen Preissetzung führt notwendigerweise zu einem höheren Preisniveau. Dem Staat oder konkret der Zentralbank die alleinige oder die Hauptschuld für die hohe Inflationsrate zuzuweisen ist nicht nur volkswirtschaftlich falsch, sondern kontraproduktiv für die weitere Entwicklung. Ein solcher Mangel an Vertrauen oder Kooperationsbereitschaft lässt sich – im Gegensatz zum Reduzieren der umlaufenden Geldmenge – nicht von heute auf morgen abbauen. Dazu ist ein Lernprozess von vielen Jahrzehnten notwendig.
Damit – so scheint es zumindest – ist ein Punkt erreicht, an dem man über die ungarische Wirtschaftspolitik sagen könnte: Angesichts der eingangs dargestellten neuen Entwicklungen versucht sie, die Probleme mit neuen Ansätzen in der Griff zu bekommen, und weicht bei den Ergebnissen eigentlich nur geringfügig von den Prozessen in den zur Europäischen Union gehörenden Nachbarstaaten ab. Die Aussage wäre allerdings falsch!
Das eigentliche Problem wird durch die Kennziffern HCI (oder in jüngster Zeit HCI+), den Human Capital Index (Plus), klar vor Augen geführt. Beide Kennziffern drücken zwar mit geringfügig unterschiedlichen Methoden die unter Beachtung der landesspezifischen Gegebenheiten für Gesundheit und Bildung die im Alter von 18 Jahren zu erwartende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines heute geborenen Kindes aus. Je grösser der Wert, desto wertvoller, leistungsfähiger ist die Population (als Humankapital) des untersuchten Landes.
Der HCI stieg in allen umliegenden EU-Mitgliedsstaaten Ungarns bis 2010 nahezu kontinuierlich, dann kam es in diesen Ländern zu einem stärkeren Anstieg bis 2018, als die Kennziffer zu sinken begann. In der gesamten Zeitperiode seit 2010 lagen nur die Werte der Slowakei und Rumäniens unter dem Ungarns. Die Werte dieser beiden Länder waren 2020 auch absolut niedriger, als die von 2010; der ungarische Wert stieg unwesentlich, die Kennziffern aller anderen Länder hatten höhere Werte, als im Jahr 2010. Der Abstand des ungarischen Wertes zu dem des führenden Landes (Slowenien) ist annäherungsweise so groß, wie in der entgegengesetzten Richtung der Abstand zur Mongolei. (https://statbase.org/data/hun-human-capital-index/)
Dieser Vergleich macht die Gefahr für die langfristige Entwicklung des Landes deutlich, denn er zeigt einerseits die stetige relative Abwertung des einst in der Region führenden ungarischen Humankapitals über einen Zeitraum von etwa 20 Jahren, und andererseits auch die Prognose für die nächsten fast 20 Jahre – der gegenwärtige Wert bezieht sich auf einen in der Gegenwart Neugeborenen in 18 Jahren! Die Qualität des Humankapital ist eine wichtige Grundlage für Kreativität, für die zukünftigen Bildungsprozesse, für die Entwicklung des Gesundheitszustandes der Bevölkerung, bestimmt den Charakter der Innovationen in all diesen Bereichen
Hierbei handelt es sich nicht nur um eine Frage der Finanzierung. Selbst wenn also 2027 verstärkte Anstrengungen unternommen werden würden, um dem Prozess nicht nur Einhalt zu gebieten, sondern um ihn auch umzudrehen, dass würde zwar einen besseren Wert für 2045 bedeuten, aber eben erst für 2045. In der Zwischenzeit würde sich der durch die Zahlen der jüngsten Vergangenheit charakterisierte Prozess fortsetzen, wenn nicht Anstrengungen unternommen werden, den Bereichen Lehre, Forschung, Gesundheit, Altersversorgung usw. die Bedeutung zurückzugeben, die ihnen zusteht.
Es ist vielleicht der letzte Absatz, der das politische Element der Wirtschaftspolitik klar darstellt. Es geht nicht nur um Erhöhung der Ausgaben, um Zinsen, Steuern und Gewinne, sondern es geht in erster Linie um das tiefere Verständnis der Wirtschaft als soziale Struktur, deren Elemente Zweck und Ziel ökonomischer Aktivitäten sind. Dieser Bereich verdient erhöhte Aufmerksamkeit, hier liegen die größten Herausforderungen und auf diese Fragen muss sich die ungarische Wirtschaftspolitik verstärkt ausrichten.
Dietmar MEYER